內(nèi)容摘要

非法行醫(yī)以其流動(dòng)性大、隱蔽性強(qiáng)、社會(huì)危害性強(qiáng)的特性，一直以來(lái)都是衛(wèi)生行政機(jī)關(guān)重點(diǎn)打擊的對(duì)象。在查處非法行醫(yī)的過(guò)程中，通常伴隨著對(duì)非法行醫(yī)所使用的醫(yī)療器械、藥品等涉案物品進(jìn)行扣押、沒(méi)收等處置。本文從一起非法行醫(yī)行政處罰案件辦理出發(fā)，通過(guò)對(duì)相關(guān)規(guī)定進(jìn)行梳理，結(jié)合執(zhí)法實(shí)務(wù)中遇到的問(wèn)題進(jìn)行探討，以期進(jìn)一步完善非法行醫(yī)行政處罰涉案物品處置相關(guān)制度。

一、案例分享

某區(qū)衛(wèi)生監(jiān)督所接到群眾舉報(bào)，對(duì)一非法行醫(yī)窩點(diǎn)進(jìn)行執(zhí)法檢查。在執(zhí)法過(guò)程中，疑似進(jìn)行非法行醫(yī)的行為人在檢查時(shí)拒不表明身份并逃離現(xiàn)場(chǎng)，現(xiàn)下落不明。執(zhí)法人員對(duì)非法行醫(yī)的現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行控制后，對(duì)如何處理涉案的藥品、醫(yī)療器械、醫(yī)療設(shè)備等物品時(shí)產(chǎn)生分歧。有觀點(diǎn)認(rèn)為，因行政相對(duì)人下落不明導(dǎo)致案件事實(shí)無(wú)法查清，無(wú)法進(jìn)行處罰，因此應(yīng)當(dāng)放棄對(duì)涉案物品的處置，將其留在原地；有觀點(diǎn)認(rèn)為可根據(jù)現(xiàn)有證據(jù)直接作出行政處罰，對(duì)涉案物品沒(méi)收或銷毀；有觀點(diǎn)認(rèn)為無(wú)論能否作出行政處罰，均可依據(jù)《民法典》無(wú)主物的程序，對(duì)查扣的涉案物品申請(qǐng)法院按照無(wú)主物進(jìn)行處置。

二、非法行醫(yī)行政處罰涉案物品的概述

非法行醫(yī)以其流動(dòng)性大、隱蔽性強(qiáng)、社會(huì)危害性強(qiáng)的特性，一直以來(lái)都是衛(wèi)生行政機(jī)關(guān)重點(diǎn)打擊的對(duì)象。而在非法行醫(yī)案件的查處辦理中，通常涉及非法行醫(yī)所使用的藥品、醫(yī)療器械、醫(yī)療設(shè)備等物品的處置。目前在衛(wèi)生行政執(zhí)法領(lǐng)域，對(duì)于涉案物品的處置雖有一系列的規(guī)定，但在實(shí)踐中，對(duì)未明確規(guī)定的細(xì)節(jié)應(yīng)如何處理，仍然存在爭(zhēng)議

三、非法行醫(yī)行政處罰涉案物品處置法律依據(jù)梳理

從衛(wèi)生行政機(jī)關(guān)對(duì)涉案物品的控制行為的性質(zhì)來(lái)看，可以分為兩個(gè)階段，即過(guò)程性處置（進(jìn)行查封、扣押等行政強(qiáng)制措施）和終局性處置（對(duì)涉案物品進(jìn)行沒(méi)收后根據(jù)相關(guān)規(guī)定進(jìn)一步處置、或退還行政相對(duì)人），相關(guān)法律依據(jù)梳理如下：

（一）過(guò)程性處置階段的規(guī)定

《行政處罰法》第五十六條規(guī)定：＂行政機(jī)關(guān)在收集證據(jù)時(shí)，可以采取抽樣取證的方法；在證據(jù)可能滅失或者以后難以取得的情況下，經(jīng)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，可以先行登記保存，并應(yīng)當(dāng)在七日內(nèi)及時(shí)作出處理決定，在此期間，當(dāng)事人或者有關(guān)人員不得銷毀或者轉(zhuǎn)移證據(jù)。＂

《衛(wèi)生行政處罰程序》第二十二條規(guī)定：＂衛(wèi)生行政機(jī)關(guān)在收集證據(jù)時(shí)，在證據(jù)可能滅失、或者以后難以取得的情況下，經(jīng)衛(wèi)生行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，可以先行登記保存。執(zhí)法人員應(yīng)向當(dāng)事人出具由行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人簽發(fā)的保存證據(jù)通知書。衛(wèi)生行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在七日內(nèi)作出處理決定。衛(wèi)生法律、法規(guī)另有規(guī)定的除外。＂

此外，國(guó)家衛(wèi)生計(jì)生委、國(guó)家中醫(yī)藥管理局出臺(tái)的《關(guān)于印發(fā)無(wú)證行醫(yī)查處工作規(guī)范的通知》第十一條規(guī)定：＂監(jiān)督人員對(duì)無(wú)證行醫(yī)案件進(jìn)行調(diào)查時(shí)，有權(quán)采取以下措施：……（四）對(duì)可能滅失或以后難以取得的證明從事無(wú)證行醫(yī)的藥品、器械、工具等相關(guān)物品和場(chǎng)所，經(jīng)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，采取證據(jù)先行登記保存措施；＂

綜合上述規(guī)定，在辦理非法行醫(yī)行政處罰案件的過(guò)程中，衛(wèi)生行政機(jī)關(guān)基于防止證據(jù)滅失的目的，可以經(jīng)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)后對(duì)證明從事無(wú)證行醫(yī)的藥品、器械、工具等相關(guān)物品和場(chǎng)所采取證據(jù)先行登記保存措施。

（二）終局性處置階段的規(guī)定

《行政處罰法》第九條規(guī)定：＂行政處罰的種類：……（二）罰款、沒(méi)收違法所得、沒(méi)收非法財(cái)物；……＂第七十四條規(guī)定：＂除依法應(yīng)當(dāng)予以銷毀的物品外，依法沒(méi)收的非法財(cái)物必須按照國(guó)家規(guī)定公開拍賣或者按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定處理。＂

《行政強(qiáng)制法》第二十七條規(guī)定：＂行政機(jī)關(guān)采取查封、扣押措施后，應(yīng)當(dāng)及時(shí)查清事實(shí)，在本法第二十五條規(guī)定的期限內(nèi)作出處理決定。對(duì)違法事實(shí)清楚，依法應(yīng)當(dāng)沒(méi)收的非法財(cái)物予以沒(méi)收；法律、行政法規(guī)規(guī)定應(yīng)當(dāng)銷毀的，依法銷毀；應(yīng)當(dāng)解除查封、扣押的，作出解除查封、扣押的決定。＂

《基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進(jìn)法》第九十九條規(guī)定：＂違反本法規(guī)定，未取得醫(yī)療機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)許可證擅自執(zhí)業(yè)的，由縣級(jí)以上人民政府衛(wèi)生健康主管部門責(zé)令停止執(zhí)業(yè)活動(dòng)，沒(méi)收違法所得和藥品、醫(yī)療器械，并處違法所得五倍以上二十倍以下的罰款，違法所得不足一萬(wàn)元的，按一萬(wàn)元計(jì)算。＂

《中華人民共和國(guó)醫(yī)師法》第五十九條規(guī)定＂違反本法規(guī)定，非醫(yī)師行醫(yī)的，由縣級(jí)以上人民政府衛(wèi)生健康主管部門責(zé)令停止非法執(zhí)業(yè)活動(dòng)，沒(méi)收違法所得和藥品、醫(yī)療器械，并處違法所得二倍以上十倍以下的罰款，違法所得不足一萬(wàn)元的，按一萬(wàn)元計(jì)算。＂

此外，財(cái)政部《罰沒(méi)財(cái)物管理辦法》第七條規(guī)定：＂設(shè)置政府公物倉(cāng)的地區(qū)，執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在根據(jù)行政處罰決定，沒(méi)收、追繳決定，法院生效裁定、判決沒(méi)收物品或者公告期滿后，在同級(jí)財(cái)政部門規(guī)定的期限內(nèi)，將罰沒(méi)物品及其他必要的證明文件、材料，移送至政府公物倉(cāng)，并向財(cái)政部門備案。＂

除了上述國(guó)家層面的規(guī)定外，各地也根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況對(duì)罰沒(méi)物品的處置細(xì)節(jié)進(jìn)行了規(guī)定。以筆者所在的廈門市為例，廈門市財(cái)政局出臺(tái)了《廈門市罰沒(méi)物資監(jiān)繳入庫(kù)管理暫行辦法》對(duì)相關(guān)內(nèi)容做了細(xì)化，如第七條規(guī)定：＂市財(cái)政局授權(quán)市公物中心，負(fù)責(zé)政府公物倉(cāng)庫(kù)的設(shè)立和管理工作，統(tǒng)一接收管理執(zhí)法部門的罰沒(méi)物資并負(fù)責(zé)罰沒(méi)物資的委托評(píng)估、拍賣等具體組織工作及負(fù)責(zé)監(jiān)督檢查執(zhí)法部門罰沒(méi)物資的收繳情況。＂第八條規(guī)定：＂執(zhí)法部門依法收繳的罰沒(méi)物資，除依法應(yīng)當(dāng)予以銷毀的物品外，應(yīng)將罰沒(méi)物資全數(shù)上繳政府公物倉(cāng)庫(kù)，并按下列程序辦理：……（二）執(zhí)法部門依法將暫扣物資轉(zhuǎn)為罰沒(méi)物資應(yīng)在案件終審判決生效后５個(gè)工作日內(nèi)，將罰沒(méi)物資上繳市公物中心……。（三）暫扣物資經(jīng)批準(zhǔn)應(yīng)予返還的，被暫扣物當(dāng)事人在通知期限內(nèi)不領(lǐng)回暫扣物的，視為無(wú)主財(cái)產(chǎn)，執(zhí)法部門應(yīng)及時(shí)將物資上繳公物倉(cāng)庫(kù)。被暫扣物當(dāng)事人有正當(dāng)理由在通知期限內(nèi)無(wú)法領(lǐng)回暫扣物的，經(jīng)執(zhí)法部門批準(zhǔn)、公物中心核實(shí)后，由公物倉(cāng)庫(kù)發(fā)還暫扣物或拍賣所得價(jià)款?！?/p>

綜合上述規(guī)定，在衛(wèi)生行政機(jī)關(guān)先行登記保存涉案物品后，可根據(jù)《醫(yī)師法》等相關(guān)法律做出行政處罰對(duì)物品進(jìn)行沒(méi)收，并根據(jù)財(cái)政部《罰沒(méi)財(cái)物管理辦法》以及地方財(cái)政部門出臺(tái)的罰沒(méi)物品處置規(guī)定，上繳財(cái)政部門。

四、本案處置思路分析

回到本案中來(lái)，根據(jù)前文所列規(guī)定，筆者認(rèn)為可根據(jù)案件實(shí)際情況，分別對(duì)涉案物品進(jìn)行處置：

（一）經(jīng)衛(wèi)生行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，可以對(duì)涉案物品先行登記保存

根據(jù)《行政處罰法》和《衛(wèi)生行政處罰程序》關(guān)于證據(jù)保全的規(guī)定，在證據(jù)可能滅失、或者以后難以取得的情況下，經(jīng)衛(wèi)生行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，可以對(duì)涉案物品先行登記保存。

（二）先行登記保存涉案物品后，可根據(jù)本案實(shí)際情況分別作出處理決定

將涉案物品直接歸還行政相對(duì)人。若可直接聯(lián)系上行政相對(duì)人，則可通知前來(lái)領(lǐng)取，直接向其退還所先行登記保存的物品。

若行政相對(duì)人下落不明的，則可作出解除查封、扣押的決定文書并通知其前來(lái)領(lǐng)取，通過(guò)公告送達(dá)的方式送達(dá)行政相對(duì)人。經(jīng)公告送達(dá)，行政相對(duì)人未能前來(lái)領(lǐng)取物品的，根據(jù)廈門市財(cái)政局《廈門市罰沒(méi)物資監(jiān)繳入庫(kù)管理暫行辦法》的規(guī)定則將涉案物品視為無(wú)主財(cái)產(chǎn)，上繳市公物處理中心處置。

五、從本案看衛(wèi)生行政處罰領(lǐng)域涉案物品處置規(guī)定存在的不足

雖然經(jīng)過(guò)前文一系列論證，大致梳理出了對(duì)本案涉案物品的處置思路，但同時(shí)也暴露出了目前衛(wèi)生行政領(lǐng)域?qū)μ幚砩姘肝锲妨P沒(méi)處置的規(guī)定仍存在相應(yīng)需要改進(jìn)的部分：

（一）強(qiáng)化醫(yī)療行為規(guī)范性，筑牢糾紛預(yù)防根基

在法律、衛(wèi)生行政法規(guī)的頂層制度架構(gòu)層面，暫未對(duì)罰沒(méi)物品處置作出詳細(xì)規(guī)定。目前法律、衛(wèi)生行政僅規(guī)定了對(duì)涉案物品可進(jìn)行先行登記保存和沒(méi)收，但對(duì)先行登記保存以及罰沒(méi)的物品以何種機(jī)構(gòu)、人員進(jìn)行管理；對(duì)物品如何進(jìn)行保存；與其他相關(guān)部門聯(lián)合執(zhí)法并處理罰沒(méi)物如何處理；行政相對(duì)人下落不明時(shí)被先行登記保存的物品應(yīng)如何處理等情況，并未作出明確規(guī)定

因未作統(tǒng)一規(guī)定，因此各地衛(wèi)生行政機(jī)關(guān)在辦理行政處罰案件的過(guò)程中，可能出現(xiàn)管理標(biāo)準(zhǔn)、方式不一致的情形。若當(dāng)?shù)氐呢?cái)政部門有出臺(tái)的罰沒(méi)物品處置的規(guī)定，尚可根據(jù)該規(guī)定進(jìn)行處置。若當(dāng)?shù)刎?cái)政部門并未出臺(tái)相應(yīng)規(guī)定，則完全依靠衛(wèi)生行政機(jī)關(guān)對(duì)上位規(guī)定進(jìn)行拓展性理解，以完成對(duì)罰沒(méi)物品的處置。

六、衛(wèi)生行政處罰領(lǐng)域涉案物品處置改進(jìn)方案之探討

針對(duì)前文所論述的問(wèn)題，筆者認(rèn)為可以參考其他執(zhí)法領(lǐng)域的現(xiàn)行規(guī)定，從衛(wèi)生行政執(zhí)法制度架構(gòu)層面，對(duì)涉案物品的處置進(jìn)一步細(xì)化，便于各地衛(wèi)生行政執(zhí)法部門統(tǒng)一處置標(biāo)準(zhǔn)，從而更好地維護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)利、提高行政執(zhí)法的效率及公信力。

以公安部《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》為例，該《規(guī)定》對(duì)各地區(qū)設(shè)立涉案財(cái)物管理部門作出了統(tǒng)一規(guī)定，明確羅列了在辦理行政案件中應(yīng)收繳的查獲物品的范圍，對(duì)收繳和追繳財(cái)物的后續(xù)處理作出要求，并且明確了實(shí)踐中經(jīng)常出現(xiàn)的諸如物品原所有人不明確或經(jīng)通知拒不領(lǐng)取等情況下，可對(duì)物品進(jìn)行上繳國(guó)庫(kù)等處置的規(guī)定。便于各級(jí)行政機(jī)關(guān)統(tǒng)一涉案物品的處置標(biāo)準(zhǔn)。此外，海關(guān)等領(lǐng)域的相關(guān)規(guī)定也對(duì)涉案物品的管理作出了規(guī)定，這些其他部門領(lǐng)域的規(guī)定，可為進(jìn)一步完善衛(wèi)生行政執(zhí)法相關(guān)規(guī)定提供借鑒。

七、小結(jié)

對(duì)于衛(wèi)生行政處罰領(lǐng)域涉案物品的處置，目前我國(guó)在制度架構(gòu)層面作出了原則性規(guī)定，然而也存在著規(guī)定過(guò)于寬泛，無(wú)法較好地與執(zhí)法實(shí)際相匹配的情形。因此有必要隨著時(shí)代的發(fā)展，對(duì)相關(guān)制度進(jìn)行不斷完善與迭代，從而更好地維護(hù)我國(guó)衛(wèi)生行政處罰領(lǐng)域的公信度和權(quán)威性。

參考文獻(xiàn)：

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③查封扣押的藥品到期，聯(lián)系不上當(dāng)事人怎么辦？［Ｎ］．　中國(guó)醫(yī)藥報(bào)，２０１４－０６－１１（００４）．

作者簡(jiǎn)介：林思捷　福建天衡聯(lián)合律師事務(wù)所律師

中國(guó)研究型醫(yī)院學(xué)會(huì)醫(yī)藥法律專委會(huì)＂忠言法語(yǔ)＂微信公眾號(hào)２０２５年第３５期

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